土地財政“斷奶”倒逼政府職能轉變

近年來，土地財政已成為地方政府的主要收入來源之一。但是，隨著房地産調控政策的頻頻出台和穩健貨幣政策的實施，土地財政面臨著逐漸枯竭的窘境。在建設任務不減反增的情況下，如何面對土地財政可能“斷奶”的挑戰，將是地方政府必須面對的大問題。

據有關機構統計，今年4月北京市共實際成交13幅土地，土地出讓金收入約63.5億元。1至4月北京土地出讓金規模約223億元，同比分別減少了21%及55%。無獨有偶，在上海，今年4月土地出讓金合計3.12億元，環比大降94%。1至4月，上海市土地總價款375億元，同比下降32%。除了北京、上海，其他地區也有類似情況。

今年，地方政府土地財政收入驟減，與往年相比可謂“冰火兩重天”。土地財政大幅減少對地方政府來説是一個重大的“利空”。因為這不但將加劇地方債務的負擔，還有可能無法完成戴著問責“緊箍咒”的各項建設任務。比如今年必須完成的1000萬套保障房建設共需資金1.4萬億元，而中央的配套資金僅為2000億元左右，其餘的1.2萬億需要地方自籌，等等。凡此種種，都需要大量的財政資金投入。怎麼辦呢？公仔箱論壇! V8 G+ Y) t5 m0 c

實際上，地方政府對土地財政的依賴加深，也是其職能和角色逐漸異化和錯位的過程。從上世紀九十年代開始設立的地方政府各種城投公司、城開公司等融資平台，其本意是利用土地抵押獲得的貸款進行城市建設工程和公共工程建設等項目。但在還款壓力增大的情況下，一些地方融資平台的性質悄然發生了變化，從剛開始的公共性項目逐漸向商業性、盈利性項目擴展，並演變成哪有錢賺就投哪的企業行為。
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不僅如此，為了彌補資金的不足和儘快回收投資，對本來屬於公共服務領域的一些項目高收費、亂收費，偏離了公共産品和服務免費和低收費的本意。僅以公路收費為例，全世界收費公路共計14萬公里，其中就有10萬公里在中國。中國的公路收費不僅高，而且亂罰款現象嚴重，結果直接導致我國的流通成本高達整體産品成本的50%~70%。

此外，政府大規模地充當投資主角，也對民營資本産生了明顯的“擠出效應”。數據顯示，在全社會投資中，政府投資始終佔據著主導和重要地位，而民間資本投資始終低迷不振。由於缺乏有效的“出口”，大量民間資本就演變成炒房、炒金、炒礦甚至炒作農産品的生力軍，引發資本市場和産品市場價格的大起大落。
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不僅如此，一些以政府而非市場主導的“城鎮化”項目，不但耗費了地方政府大量的資金，還導致了一系列其他問題。其中最突出的有兩個方面：一是由於戶籍改革滯後導致的“偽城鎮化”現象突出。在城鎮化進程中，約有10%的農民工仍是沒有城市戶口；二是由於“大拆大建”導致的拆遷和徵地矛盾，惡化了社會關係，影響了社會的和諧與發展。
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很顯然，這種“與民爭利”的行為，既扭曲了政府的角色和職能，也是導致地方政府行為企業化的根源。不僅如此，地方政府對土地財政的嚴重依賴，客觀上將自己與開發商的利益拴在一起，成了推動許多地方的房價持續升高的主因之一。
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要解決這些問題，除了按照財權事權對等的原則加快財稅體制改革、加大中央政府的轉移支付以及培養房産稅、資源稅等穩定稅源外，更重要的還在於必須加快政府職能的轉變，從建設型、投資型政府向公共服務型政府轉變。也就是説，政府應該將主要精力放在社會公平方面，注重解決社會收入分配不公、弱勢群體保護和市場制度維護等問題，儘量將市場能夠解決的問題重新還給市場，專注于當好“裁判員”而非“運動員”。

因此，在目前土地財政面臨變局的情況下，地方政府轉變觀念，從對土地財政的“依賴症”中解脫出來。從這個意義上講，現在土地財政收入的驟減也許是一個挑戰，一個契機。因為由建設型、投資型政府向公共服務型政府轉變，一方面可以大大減少政府對投資的需求，進而減少對土地財政的依賴，另一方面還能夠集中有限的資金專注於民生工程，回歸自己服務人民的本質，真正做好民生工作。

（作者係中國社會科學院經濟研究所博士）

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