[時事討論] 古治雄: 寫在拉布後——香港人想要什麼

本帖最後由 felicity2010 於 2012-5-20 07:54 AM 編輯

古治雄: 寫在拉布後——香港人想要什麼
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泛民主派在立法會的拉布抗議行動，被主席曾鈺成中止，成為本周社會焦點。中止拉布背後的論述，值得細說。tvb now,tvbnow,bttvb  s8 m6 R! o3 A; Y
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這套論述近年在香港出現，被用來反對立法會拉布，也曾在政府推出各種爭議政策時攻擊各種反對聲音。它質疑香港政府權力不足，質疑三權分立阻礙政策施行；他們認為泛民主派「搞搞震」，反對意見是「阻住地球轉」，令政策無從落實，犧牲人民福祉。

結論是，香港的行政效率太低了，好該向中國大陸看齊，以強硬手段對付反對派，就如國務院發展研究中心港澳研究所所長朱育誠所言，港府應該「發揮狼性」，令行政擺脫各種約制，以期政令雷厲風行。

任何關心香港核心價值的人，面對這套想法都難免不安。僅此提供一些想法和大家分享。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。( _' U6 t8 p+ b7 j1 B
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追求什麼效率？
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要論證一套政治制度的好與壞，必須先界定用以衡量的標準。部分內地官員和本港一些人士用來比較香港和澳門、大陸的那一把尺，叫做「行政效率」，常說的論據，是中國大陸多快就辦好一件事，香港卻在蹉跎歲月。
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但這個標準被引用時語意往往是模糊不清。「行政效率」這一概念可以再細分為「效能」（Effectiveness）和「效率」（Efficiency）兩個指標。前者用作衡量我們達成決策的執行度，舉例而言，假設港府突然決定把維港填平，那這個決策執行得愈快、愈徹底，維港被填得愈平、工程進度愈快，管治決策就稱得上高效能（Effective）；但效率說的是另一回事，是衡量某一政策背後的利害得失，維港被填平之後，市區土地自然會增多，但環境也被破壞，天然良港亦消失，把這些因素都轉化為成本數字，如果最終仍是利遠大於弊，我們就可以說這一決策是高效率（Efficient）。公仔箱論壇- |" V6 z) K- v8 Y0 r
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中國的管治模式無疑是高效能的，官員一聲令下，無人敢作仗馬之鳴，北京奧運時中國就顯示出驚人動員能力，西方國家自嘆不如；政府要搞一項基建，人家要用幾年時間來搞好諮詢、提案議會、完成招標，在中國可能半年就完事，這種效能誰及得上？決策中參與的人愈少，決定必定作得愈快，理論上，如果我們回歸帝制，一人決定一切，效能必定無人能及，直追朝鮮阿里郎的級數。* x* ~; _( ~5 v0 C7 f

但高效能未必等同高財政效率，內地《新京報》在2007年就曾揭露，由1978年至2003年間，中國財政收入由1132億增長至3萬億元，增加28倍，但同期財政支出卻由不足50億升至700億元，升幅達78倍！在2003年，中國公共行政成本達財政收入的19.03%，相比歐美先進國家比率一般只是3至6%，中國是超英趕美，高踞世界首位。全國人大代表劉滿倉和全國政協委員劉光復就曾提案要求中央政府正視管治財政效率過低的問題，指出在2006年，中國公務消費總額已達2000多億元，與軍費開支相若。（1）TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。! W. q7 s) T4 ^: H3 @, D
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這些現象，倡議仿效大陸「高效管治」經驗者自然不放在眼內，但在港人眼中戒慎恐懼卻是必然之事。而中國大陸不容監察、制衡、阻止的管治模式，問題也不限於行政成本高企，背後社會成本更是大得不能想像，環境污染、大白象工程處處、食品問題、冤案連連，民間怨氣不絕，令政府用以「補鑊」的維穩費用超出國防預算，這些帳，港人也不可能不清楚。內地行政效率是低是高，也決不能單用個別項目落成速度來計算。tvb now,tvbnow,bttvb4 S! \9 v/ |9 M* F" E! }9 d  C
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筆者以往不止一次聽過港府官員描述政策制訂的禁區，年資稍深的政務官心中大抵都有一條線，能估計什麼樣的政策有被司法覆核的危機，什麼樣的政策不可能獲得議會支持，怎樣的政策又會被輿論圍攻，這些禁區，如非必要，或者政治上有死命令，他們必然會避開。

這些禁區固然限制了官員行事，但很大程度上也迫使他們在制訂政策時極度審慎，並且重視社會意見的平衡，行政上更是不敢大花筒。它們預設了公共行政的合理範圍、官員行事的理性預期框架，令少數「話事人」不能憑一己好惡把持一切。因此，姑勿論個別司法覆核、議會行為合理與否，重點是，我們可以批評這些行為，但卻不可能因為不同意個別抗爭行為，而倡議廢除監察、制衡的本身，而歷史顯示，沒有監察、制衡的行政架構，效能固然很高，但管治效率卻極有機會降低。" m, _. n' }2 H3 i: ~, r
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內地官員時常向香港社會推銷高效強勢的管治模式，這種形象似乎也即將成為來屆政府的賣點，當推銷員聲嘶力竭，許多港人仍然不甚領情時，推銷員總覺得是港人不識抬舉，因而火冒三丈。在許多港人心中，高效率的政府無疑有很多優點，但今時今日，效率卻並非他們衡量美好生活的唯一指標，若有許多港人並不崇拜效率，反而對權力不信任，嚮往對行政權力較多審議、門檻較高的管治模式，這種民情，來屆政府或中央又能否掌握、包容？
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拉布責在誰人？tvb now,tvbnow,bttvb9 q- l( t3 K4 n  G+ D

香港政府並非民選政府，沒有選民授權的合法性，政治上行政主導，議會設計令建制派永遠掌握多數議席，相比外國民主政體，本港反對派對政府議案的阻撓能力是不能類比。立法會拉布之戰正正是在這個文本之下發生，反對派即使獲得主流民意支持，也沒有票數阻止政府的議案，於是拉布成為唯一選擇，間接效果是提高政府議案的通過門檻，令反對派擁有另類的否決權力。4 i$ Q4 Z- S7 k3 \$ O0 `

對於部分反對拉布的評論，筆者有幾點疑問。
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●法案的提交次序由政府決定，撤回草案讓路其他草案也可以，若行政方硬要通過某些條文，和立法方各不讓步，這最多只能說雙方俱有責任，為什麼有些人認為責任全在議會，而不是均分？tvb now,tvbnow,bttvb1 E7 r' w* G2 L( j9 X5 {) S
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●第二，姑勿論遞補機制草案是錯還是對，這起碼也是社會未有明顯共識，非常爭議的政策，顯而易見，它也沒有什麼非得在今個立法會會期完成的迫切性。那為什麼政府非得在今個會期內，硬推這種沒有迫切性、爭議又大的政策？5.39.217.77:8898% |# n( n( G2 E/ s

●若政府非得強推極具爭議性的草案不可，是否必定要遇神殺神，把所有阻撓的力量視為「搞搞震」，好讓反對派只剩下行禮如儀的份兒？比如美國加州考慮興建高鐵，嘗試就個別政策全民公投，或者日本當年通過郵政改革法案般，解散議會重選，好讓選民表白心，這些方法既可反映民意，又人人服氣，怎麼又不考慮？
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凡此種種，在現有政治現實下難以實現，是可以預見，但如果香港仍是一個講道理的文明社會，這些議題至少不應消失在公共討論中。

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felicity2010

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發表於 2012-5-20 07:55 AM | 只看該作者

本帖最後由 felicity2010 於 2012-5-20 07:57 AM 編輯

陶飛: 拉布為何沒癱瘓美國國會？tvb now,tvbnow,bttvb# ~$ ~: o  U) M9 a3 p
——讀In Praise of Deadlock: How Partisan Struggle Makes Better Laws. L, \* c  \% N4 i( E
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隨著高等法院不受理「長毛」梁國雄就立法會主席曾鈺成終止辯論提出的司法覆核申請，黃毓民、陳偉業、梁國雄、鄭家富等立法會議員在立會的「拉布」行動，似乎已告一段落，儘管他們似乎還可以作出一些拖延時間的行動，例如重複地由議員A發言說議員 B是笨蛋，然後議員C要求主席裁決是否冒犯，裁決後再挑戰其裁決；或是在投票時重複地投訴投票機器故障等。

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反對在立法會「拉布」的最大理由，莫過於說「拉布」會癱瘓整個立法程序，甚至癱瘓整個香港。理由看似充分，但卻經不起事實的考驗。這裏介紹 W. Lee Rawls 所著的 In Praise of Deadlock: How Partisan Struggle Makes Better Laws (Washington, D.C.: Woodrow Wilson Center Press, 2009)。此書很短，正文不過 115頁，主要不是學術探討，而從實戰（practitioner）角度講述美國國會的運作，特別是談到黨派鬥爭的種種手段和結果。書的實戰角度，是基於作者在華盛頓38年參與立法過程的經驗，特別是作者曾經擔任兩名參議員的幕僚長（chief of staff），其中一位還在作者任幕僚長期間擔任參議院多數黨領袖。

美國立法過程的三個推動部件5.39.217.77:8898% N# J" B& N3 ]" d
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作者認為，美國立法過程，主要有三個推動部件：總統的否決權（veto）、眾議院的規則委員會（Rules Committee）和參議院的「拉布」（filibuster）。5.39.217.77:8898$ v" y! M9 B" _/ I
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總統的否決權很容易理解，是指總統可以否決他不喜歡而又經國會通的法案，此否決須經參議院和眾議院兩院中各三分二的議員的同意才可推翻，因而總統一人加上34名參議員即可否定501名其他國會同事（66名參議員和435名眾議員）的立法努力。總統的否決權是防守性的，因它只可以阻止通過法案，卻不能主動提出法案。8 O+ b* e" J1 P, j

相反，眾議院的規則委員會卻是進攻性的（作者把規則委員會比喻為共產黨裏的中央委員會）。眾議院的多數黨透過對規則委員會的控制，對交予全體眾議院的議案的各方面，包括修訂、辯論等，作出諸多限制，從而保證多數黨在眾議院立法的勝利。規則委員會的手段各式各樣，它可以不容許對議案作出修訂，或者只容許某些修訂，或者要求合併或分拆某些修訂，或者限制辯論時間，等等。面對規則委員會的壓迫，眾議院的少數黨基本上是無計可施，因此，眾議院充滿贏者全取（winner-take-all）的文化，多數黨根本毋須和少數黨合作，非黨派共識（bipartisanship）更是無從說起：「民主黨從不與共和黨談判，除非非談不可。……如果你自己便可以達到目的，你根本不會理會另一方。」

順便一提，立法會主席曾鈺成終止辯論的裁決，與眾議院的規則委員會對議案的規定基本上一致。然而，人家的規則委員會是經過百多年的演化，實實在在地有權對議案作出規定，而曾鈺成這一次卻是因為立法會議議事規則未有對情作出規定，而自行終止辯論。這是非常不同的。
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參議院的「拉布」
在眾議院，議員不可能「拉布」，因為有規則委員會的緊箍咒，可是在參議院，議員卻可以「拉布」，因為參議院全體會議的程序，是基於不受限制辯論（unlimited debate）原則。在參議院，有兩種方法可限制辯論，一是全體議員一致通過辯論的安排，如限制辯論在 30 小時內；二是規則22條的中止辯論程序（cloture process）：先由16名或以上參議員提出動議中止辯論；然後在一天後再加一小時後對動議作表決；動議須得到60票或以上才算通過，即使通過，議案還有30小時的辯論時間。" S8 z! v' B$ M$ o3 }$ Z7 G; @
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可見要在參議院防止「拉布」非常不容易，一是全體議員差不多不可能一致通過辯論安排，二是參議院多數黨和少數黨的議席分佈，從來都只是五十多對四十多，多數黨的議席不超過60，而即使成功通過中止辯論動議，議會也會失去很多寶貴的時間。因此，可以把「拉布」看成是參議院少數黨實際的（de facto）立法否決權。「拉布」顛覆了參議院多數黨和少數黨的權力平衡，特別是在選舉年的議會會期臨近結束的時候：這時候，參議院的少數黨，掌握了參議院整個立法程序的主導權，甚至連總統和眾議院多數黨也要與參議院少數黨妥協。9 O. a$ c6 k1 a4 p
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有時，參議員還會利用非關係密切的修訂（non germane amendments），與「拉布」一起使用。在眾議院，對議案的修訂，需要與議案的主題關係密切，而在參議院，議案修訂則沒有此項限制。因此，非關係密切的修訂，成為少數黨改變討論焦點的手段。有時，「拉布」並非真的要把議案拉倒，而是要引入若干非關係密切的修訂，挑戰多數黨主導立法議程的能力。
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「拉布」的作用TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。  e  z. z, z# V, g3 B; V+ S5 h! Z% h
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美國的議會，顯得愈來愈黨派化（partisan），特別是所謂「大歸邊」（Great Sorting Out）趨勢，即五、六十代的南方民主黨支持者轉為支持共和黨，而東部共和黨支持者轉為支持民主黨，因而成為藍州（blue states，指東西岸州份）對紅州（red states，指西南部州份）、爭取中西部州份的局面。除了意識形態和地理上的黨派化外，文化上也黨派化起來：已婚者、教徒較支持共和黨，獨身者、世俗的美國人較支持民主黨。因此，論者大都憂心忡忡，擔心黨派化議會使美國的議會癱瘓。令人難以解釋的是：在高度黨派化的議會裏，而少數派又擁有如「拉布」的拖延武器，議會為什麼不是一事無成的？5.39.217.77:8898+ r" B+ [% G  M6 }# Y. H5 W

其實，要解釋上述謎團，正是作者寫作本書的一個目的。首先，從通過法案的質和量來看，美國國會的表現並無變差，縱使在高度黨派化的背景下，依然通過不少重要的、甚至是地標式的立法（landmark legislation），例如2001年布殊政府的減稅法案。因此，說「拉布」會癱瘓議會，在事實上並不成立。3 p( K8 W( k5 J& Y- F1 Q

「拉布」作為少數黨的立法武器，目的當然不是癱瘓議會，而是要多數黨乖乖地坐下來，願意與少數黨談判。少數黨要計算議案對多數黨有多重要、多數黨願意為通過議案付出多大代價、多數黨可以在與少數黨談判時作多少讓步、多數黨願意花多少時間在通過議案，如此等等。
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少數派明白，立法機器是一個分享的系統，沒有人希望破壞它。議員在議會裏發展他們的志業，黨派各方都知道，每兩年便有另一選舉，議會的勢力平衡便可能改變。這裏沒有所謂終極勝利。因此，當他們勢力佔上風時，他們要展示成熟的領導能力、閑熟的議事技巧，以發揮其表現和爭取成績，贏得選民的信任和支持。不顧後果、為破壞而破壞的議會焦土政策，只能是政治自殺。
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當然，美國的情況在香港的語境下是否適用？這是要探討的：香港的泛民在可見的將來都不會在議會佔多數；香港地區直選實行比例代表制，議會焦土政策並不一定是政治自殺；香港不是兩黨制……。當然，我們現在還有一個起著如美國眾議院規則委員會的作用的立法會主席。

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