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一切軍政大權都掌握在慈禧太后手中。到1889年光緒帝大婚，慈禧太后不得不遵照祖制，歸政於光緒帝，慈禧太后退居頤和園。但軍政大事，以及一、二品大臣的任命，仍然由慈禧裁定。當時年方十九歲的光緒帝，滿懷雄心壯志，正如當時其他新一代士人一樣，希望能夠改變長期以來清朝積貧積弱的劣勢，但清朝的窘境並非一日形成，列強的威逼，亦不可能在短期內消失。況且光緒帝的權力並不完整，上有慈禧太后的強勢監督，而朝廷重臣多數是慈禧所任用的守舊官僚，要推動改革，談何容易。

光緒二十年，1894年下半年的中日甲午戰爭，當時年方二十四歲的光緒帝極力主戰，希望戰爭勝利取回政治的主導權，但事與願違，甲午戰爭清朝慘敗，陸軍連受挫，北洋水師全軍覆沒，光緒帝滿懷期望遭受重大打擊。然而甲午戰敗，激發新一代士子要求變革，改變現狀的呼聲，這些訴求，正好與光緒帝的相法契合。

光緒二十三年，1897年的列強瓜分中國狂潮展開，當時全國有識之士都感到國難臨頭，有「強盜入室，大火燒門」的勢態。康有為在1898年一月第五次向光緒帝上書，內容指出當前危機深重，康有為在文章中說：「皇上與諸臣雖欲苟安旦夕，歌舞湖山而不可得矣！且恐皇上與諸臣，求為長安布衣而不可得矣！」這封上書似乎打動了光緒帝，光緒帝的師傅大學士翁同龢在一月底約見康有為，於是有康有為與五位大臣會面詳談的安排，半年之後，光緒帝親自接見康有為。隨後，光緒又召見梁啟超，並且僅委派他出任六品銜的辦理譯書局事務，梁啟超獲得任命後，離開北京，再沒有參與新政。

光緒二十四年（戊戌年），即1898年年初，康有為上書光緒帝要求推行新政，光緒帝非常讚賞，破例准許康有為隨時上書。其後康有為多次上書，建議皇帝效仿俄國彼得大帝和日本明治天皇推動改革，又呈上他的著作《日本變政考》和《俄大彼得變政記》等有關各國改革的書籍。光緒帝每日閱讀，加強了改革的決心，經常在大臣面前提出改革想法。

恭親王奕訢年老病重，他在四月去世之前，曾經勸告光緒帝說：「聞廣東舉人康有為等主張變法，請皇上慎思，不可輕信小人。」但恭親王逝世後兩日，康有為透過支持改革的御史楊深秀上書，請求光緒帝「明定國是」。農曆四月二十日（1898年6月8日），由禮部右侍郎徐致靖上書請求光緒帝正式改變舊法，實施新政。上書後第三天，農曆四月二十三日，新曆6月11日，光緒帝頒佈《明定國是詔》。戊戌變法正式啟動。

變法啟動之後第五日，即農曆四月二十七日，新曆6月15日，慈禧要求光緒帝連下三道上諭：第一道，免去帝師翁同龢的協辦大學士及軍機大臣等職務，驅逐回鄉；第二道，凡授任新職的二品以上大臣，必須到皇太后面前謝恩；第三道，任命慈禧親信榮祿出任直隸總督。慈禧將禁衛的指揮將領更換為自己的親信。

當時掌握最高軍政決策權的幾位軍機大臣：禮親王世鐸、剛毅、錢應溥、廖壽