[中國內地] 《關於深化國有企業改革的指導意見》發佈解讀四大看點

中共中央、國務院近日印發了《關於深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。這是新時期指導和推進國有企業改革的綱領性文件，必將開啟國有企業發展的新篇章。公仔箱論壇/ u- u/ W% }7 e# d
深化國有企業改革，是促進我國經濟社會發展的必然要求，也是全國人民的熱切期盼。貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，《指導意見》提出，國有企業屬於全民所有，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。必須認真貫徹落實黨中央、國務院戰略決策，按照“四個全面”戰略佈局的要求，以經濟建設為中心，堅持問題導向，繼續推進國有企業改革，切實破除體制機制障礙，堅定不移做強做優做大國有企業。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。: _+ k9 j7 M: P; j" L1 f4 Y
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《指導意見》共分8章30條，從改革的總體要求到分類推進國有企業改革、完善現代企業制度和國有資産管理體制、發展混合所有制經濟、強化監督防止國有資産流失、加強和改進黨對國有企業的領導、為國有企業改革創造良好環境條件等方面，全面提出了新時期國有企業改革的目標任務和重大舉措。

《指導意見》指出，深化國有企業改革，必須堅持和完善基本經濟制度，堅持社會主義市場經濟改革方向，堅持增強活力和強化監管相結合，堅持黨對國有企業的領導，堅持積極穩妥統籌推進。到2020年，在國有企業改革重要領域和關鍵環節取得決定性成果，形成更加符合我國基本經濟制度和社會主義市場經濟發展要求的國有資産管理體制、現代企業制度、市場化經營機制，國有資本佈局結構更趨合理，造就一大批德才兼備、善於經營、充滿活力的優秀企業家，培育一大批具有創新能力和國際競爭力的國有骨幹企業，國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力明顯增強。5.39.217.77:8898' ]: }" q" n4 |) s  s

為提高改革的針對性、監管的有效性、考核評價的科學性，《指導意見》提出，根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類，並實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核，推動國有企業同市場經濟深入融合，促進國有企業經濟效益和社會效益有機統一。商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資産保值增值為主要目標。公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共産品和服務為主要目標。按照誰出資誰分類的原則，履行出資人職責的機構負責制定所出資企業的功能界定和分類方案，劃分並動態調整本地國有企業功能類別。
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針對國有企業存在的制約不足的問題，《指導意見》提出積極引入各類投資者實現股權多元化，大力推動國有企業改制上市，創造條件實現集團公司整體上市。針對一些國有企業董事會形同虛設、“一把手”説了算等問題，提出完善治理結構的重點是推進董事會建設，建立健全權責對等、運轉協調、有效制衡的決策執行監督機制。一方面，切實落實和維護董事會職權，法無授權任何政府部門和機構不得干預；另一方面，加強董事會內部的制衡約束。針對一些國有企業激勵約束不足、活力不夠的問題，提出實行與社會主義市場經濟相適應的企業薪酬分配製度，建立健全與勞動力市場基本適應、與企業經濟效益和勞動生産率掛鉤的工資決定和正常增長機制，對國有企業領導人員實行與選任方式相匹配、與企業功能性質相適應、與經營業績相掛鉤的差異化薪酬分配辦法，同時繼續深化企業內部用人制度改革，合理增加市場化選聘職業經理人比例，真正形成企業各類管理人員和員工的合理流動機制。5.39.217.77:8898, O0 h. L+ Q  x3 D7 S+ P! @* t* X

針對國有資産監管工作存在越位、缺位、錯位等問題，按照以管企業為主向以管資本為主轉變的要求，《指導意見》提出：一是以管資本為主推進國有資産監管機構職能轉變，準確把握依法履行出資人職責的定位，重點管好國有資本佈局、規範資本運作、提高資本回報、維護資本安全，建立監管權力清單和責任清單。二是以管資本為主改革國有資本授權經營體制，改組組建國有資本投資、運營公司。三是以管資本為主推動國有資本合理流動優化配置，清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批國有企業。四是以管資本為主推進經營性國有資産集中統一監管，建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算制度。公仔箱論壇1 f; N5 e; k9 P" G* V
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《指導意見》指出發展混合所有制經濟的目標是促進國有企業轉換經營機制，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運作效率，實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。堅持因地施策、因業施策、因企施策，不搞拉郎配、不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個。鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種方式，參與國有企業改革，鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業。對混合所有制企業員工持股，提出試點先行，健全審核程式，規範操作流程，嚴禁暗箱操作，防止利益輸送。
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為強化監督防止國有資産流失，《指導意見》提出，一是強化企業內部監督，突出對關鍵崗位、重點人員特別是“一把手”的監督，加強對權力集中、資金密集、資源富集、資産聚集的部門和崗位的監督，防止權力濫用；二是建立健全高效協同的外部監督機制，整合出資人監管、外派監事會監督和審計、紀檢監察、巡視等監督力量，建立監督工作會商機制，加強統籌，減少重復檢查，提高監督效能；三是實施資訊公開加強社會監督；四是建立健全重大決策失誤和失職、瀆職責任追究和倒查機制，嚴厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資産和逃廢金融債務的行為。- p6 C! Q3 n- l. R( z

加強和改進黨對國有企業的領導。《指導意見》強調，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業章程，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，切實承擔好、落實好從嚴管黨治黨責任，進一步加強國有企業領導班子建設和人才隊伍建設。加強對國有企業領導人員尤其是主要領導人員的日常監督管理和綜合考核評價，及時調整不勝任、不稱職的領導人員。切實落實國有企業反腐倡廉“兩個責任”，完善反腐倡廉制度體系，努力構築企業領導人員不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。

為國有企業改革創造良好環境條件，《指導意見》提出，一是要完善相關法律法規和配套政策，確保重大改革于法有據；二是要加快剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題，為國有企業公平參與市場競爭創造條件；三是形成鼓勵改革創新的氛圍，要大力宣傳中央關於全面深化國有企業改革的方針政策，宣傳改革的典型案例和經驗，營造有利於國有企業改革的良好輿論環境；四是加強對國有企業改革的組織領導，加強統籌協調、明確責任分工、細化目標任務、強化督促落實，確保深化國有企業改革順利推進，取得實效。9 u) }+ v' u) Q' ~. [
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該指導意見提出了國企改革的五大基本原則，並提出了相應改革目標和改革措施。
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五大原則包括：一，堅持和完善基本經濟制度；二，堅持社會主義市場經濟改革方向；三，堅持增強活力和強化監管相結合；四，堅持黨對國有企業的領導；五，堅持積極穩妥統籌推進。

改革的根本要求是堅持和完善基本經濟制度，發揮國有經濟主導作用，在此基礎上實現混合所有制。這樣的表述強調了國有企業地位的重要性，這是中共確保執政地位的經濟基礎。- o: K0 d) _5 ~  f1 O
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國企改革方案體現了四大特點：9 I. V7 C, n* E& u4 h. l

一、分類改革，方法多樣TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。- V/ w$ R( Z+ Y0 l2 i

文件兌現了此前輿論對改革的期望，即將國有企業分為公益類和商業類，方案對商業類國企的改革比較寬鬆，股權形式多樣，考核側重於經濟指標，包括資本價值、業績指標和競爭能力。2 D8 D  B# P4 Y  U' K/ h5 H
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不過由於國有企業具有資本和政治優勢，在充分競爭市場，仍存在公平競爭問題。一方面國企具有體量優勢，可能對民營企業帶來不公平。另一方面，民營企業經營更加靈活，反過來國企要受到各種黨紀約束，也導致其可能畏手畏腳。因此，建立法治經濟，建立公平充分競爭市場，仍是政府要做的事情。

商業類國企改革面臨的另外兩個問題是，重要領域控股國企如何實行混合所有制，以及自然壟斷國企能否實現有效股權多元化。前者可能問題是，民間資本不敢進入國企，擔心自己成為唐僧肉。後者可能問題是，雖然股權結構多元，但由於都是國有資本，如何體現出資人權益，不讓股權結構流於形式，仍需要在操作層面加以細化。公仔箱論壇8 ?; P4 n5 ?3 B( e

對於公益類企業的考核是個創新，即不考核利潤，而是考核成本、品質、效率和能力，並且引入社會評價。這種考慮有利於國有企業提供高品質公共産品，不過如果考核不是由第三方機構提供，而是仍由國資委進行的話，考核標準可能要打折扣。因此，公益類國企的考核改革應進一步完善。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。; N7 t( ]  y# m# b
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二、整體上市，股權靈活tvb now,tvbnow,bttvb" }2 ^4 G# Z# [# F! h. d' d
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方案強調完善現代企業制度，大力推動國有企業整體上市，特別是集團資産上市。這預示國家將大力依靠資本市場，對國有資産進行重組。5.39.217.77:88988 T1 Y& H: ?" J8 |2 n
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改革提出優先股和特殊股概念，這兩種方式增加了國有資本的靈活性。前者可以在充分競爭的商業類國企中增加民間資本數量，以國企經營權換民間資本，從而擴大國企競爭力。後者則可以通過特殊股形式，在不絕對控股條件下，實現對企業的政策引導，這對於傳媒類等既有政治要求，又需要靈活經營的企業而言，具有實際操作意義。
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改革強調公司經營獨立性，法無授權，政府不得干涉企業經營，這有利於提高國有企業經營效率。要求外部董事佔多數的公司治理結構設計，也有利於克服內部人控制的弊病。不過中國上市公司長期實行的獨立董事作用被人詬病，外部董事的遴選能否體現公眾利益，而不是國資委對外部董事的利益輸送，實際成為國資委代言人，仍需要有效制度安排。董事會避免一把手説了算，一人一票的制度設計值得肯定，關鍵問題還是董事會人員構成，是否合理有效，而不是僅僅體現國資委意志。
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另外兩個值得肯定的改革措施是，一個是國有企業領導人員分層分類管理，一個是建立市場薪酬分配製度。黨管幹部是國企原則，但分層分級管理使得領導人員使用增加了靈活性，選任制、委任制和聘任制同時使用，在確保黨領導基礎上，實現了人員選用市場化。而在經理層，若能實現董事會選聘和管理經理人，則能夠有效保障公司治理有效實行。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。6 S( b' B$ Y' T+ p1 }  F% I
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國有企業一個敏感話題是薪酬問題，能否建立具有激勵作用的薪酬制度，是保證國有企業提高經營效率的基礎。從改革方案看，國企領導人的薪酬也考慮了任期激勵，經理人則建立市場化薪酬制度，如果能夠做到，有利於起到激勵作用。5.39.217.77:88987 A8 x& w. O" ~/ [- p
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三、“管資本”，分層管理

改革原則強調，在讓國有企業成為獨立市場主體同時，會強化監管作用，確保國有資産保值增值。這意味著一方面會改善公司治理，讓國有企業自主決策，另一方面也會強化國資管理職能。如果“強化監管”兌現的話，那麼目前國資委管理模式要隨之改革。現在是既管資本，也管人，還要管事，而在實際操作層面，對人和事的管理要大於對資本的管理。因此，如果將“強化監管”落實在保值增值上，那麼國資委將向“管資本”的模式方向改革。當然，國資委不會放棄管人，而是簡化幹部管理範圍，重點放在董事會人選安排上，而減少對經營層的人事干預。

方案強調國資管理以管資本為主，改革國資委職能，改革國有資本授權經營體制，推動國有資本優化配置，將經營性資本統一監管。5.39.217.77:88981 S' B5 k, F+ ]# z% _
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這樣的管理架構強調了資本管理的分層機制，一層是國資委，設立權力清單，通過管理資本來考核管理國有企業。另一層是建立資本投資和運營公司，實際代替國資委進行資本整合和管理，從而更利於以市場方式來促進資本保值增值。這樣的管理層級，也可以説是從兩層結構向三層結構轉化，即國資委——資本投資公司——國有企業。公仔箱論壇' Y. U5 w, b" @0 V

這個改革若能充分發揮資本投資和運營公司作用，則能更好起到資本有效配置和管理效果，如果國資委以管資本名義直接管企業，很可能出現行政干預過度局面。因此，應儘快建立三層管理體制，避免國資委對國有企業直接管理，從而實現提高國資管理效率目的。當然，改革中也應避免國資委直接轉型為公司，換湯不換藥。資本管理公司應率先建立現代企業制度，達到公司治理標準。

四、混合所有制，謹慎推進
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改革明確實行混合所有制，但改革方案是謹慎的，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，採取個性化實施方案，體現了中央謹慎態度。公仔箱論壇; S$ t$ B# B( Y9 |/ R0 |. X3 N5 ?8 p% i
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混合所有制難以推進，實際存在兩個主要問題。一是擔心國有資産流失。國有資産如何定價，如何轉讓，轉讓給誰，不僅是技術問題，更是利益博弈問題，搞不好成為權貴集團瓜分國有資産的工具。二是擔心民間資本不買賬。拉郎配是政府慣用手法，如此行事，將導致民間投資實際打水漂。因此，民間資本對參股國企態度謹慎。

不過儘管有此擔心，政府仍希望通過混合所有制來實現國有企業股權多樣化，達到提高經營效率目的。此外，政府也希望通過轉讓部分國有資産，增加財政資金，填補改革缺口。可以説，政府以謹慎態度推進混合所有制，對這一改革抱有希望。但混合所有制能否成功，仍無法確定，這既要看改革能否不走樣，還要看民間資本是否對國企有信心。

改革方案除了上述四個特點，還突出了外部審計監督體制，黨管企業的制度安排。黨組織在公司治理中確立法律定位，將在國企改革中進行實踐，如何將黨組織和董事會形成合理權力分配，是一個挑戰。
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新一輪國企改革方案更多吸收了民意，體現了市場取向的改革意識，總體上具有積極意義，市場應該有所期待。

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chnluer

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發表於 2015-9-15 01:16 PM | 只看該作者

中國國企改革再啟幕：從“管企業”到“管資本”
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千呼萬喚，國有企業改革新的頂層設計總方案已經成形，不日將正式“臨盆”，近期有關內容要點已在部分央企內部傳達。一場關乎中央和地方逾15萬家國有企業、100多萬億元資産和3000多萬職工利益的深化改革，即將開始新的進程。5.39.217.77:8898' k/ x- ]: n! e; _) f* F( A

“國有企業改革醞釀了一段時間，改革文件近期就會陸續出臺。”9月9日在大連夏季達沃斯論壇上，國家發改委主任徐紹史在回答《財經》記者提問時明確表示。5.39.217.77:8898* m2 c; A1 A" V  t

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國資委新聞處相關負責人也向《財經》記者證實，新的國企改革頂層設計總方案——《中共中央國務院關於深化國有企業改革指導意見》（下稱“指導意見”）已經中央審議通過，近期將正式對外公佈。《財經》記者同時獲悉，從9月7日開始，指導意見的主要內容已在部分央企領導層進行傳達，由此引發外界對於這個總方案內容的全新熱度。5.39.217.77:8898/ \2 k6 L5 D- l3 p# H
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【方案落定】TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。) m8 c0 x8 E$ _

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近年來，由於國企改革的爭論曠日持久，政策進退反覆，並牽涉各方面的利益博弈，這份重要文件的起草、修改乃至公佈可謂一波三折。據幾位看到已下發部分央企影印版指導意見的專家透露，從內部傳達的主要內容來看，此前長期爭議的幾個焦點問題，在決策層達成重要共識，成為國企改革新的突破口，特別是幾個有市場化標簽意義的亮點，值得高度關注：
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其一，國企分類改革思路明確，有望分為商業類和公益類，並界定功能、劃分類別、分類監管、分類定責、分類考核。國有資本對兩類企業的持股比例也有望明確。
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其二，國企從“管人管事管資産”轉向“管資本”，有望明確以管資本為主推進國資監管職能轉變，以管資本為主改革國有資本授權經營體制，改組組建國有資本投資、運營公司，國資監管機構對其履行出資人職責，並授予其對授權範圍內的國有資本履行出資人職責。1 A! e/ l8 i6 E+ C6 g' O
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其三，有望加大國企集團層面的公司制改革力度，引入各類投資者實現股權多元化，推動國有企業改制上市，創造條件實現集團公司整體上市。在完善現代企業制度上，將允許部分國有資本轉化為優先股，在少數特定領域探索建立國家特殊管理股制度；同時強調重點推進董事會建設，“法無授權任何政府部門和機構不得干預”，試圖解決部分國企董事會虛設問題。
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其四，在發展混合所有制經濟上，將不搞“一刀切”，鼓勵非國有資本通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等方式參與國企改制或國有控股上市公司增資擴股及企業經營管理。同時，還將優先在轉制科研院所、高新技術企業、科技服務型企業開展員工持股試點，員工持股主要採取增資擴股、出資新設等方式。tvb now,tvbnow,bttvb8 t+ P$ o. R7 O2 ~- e3 y
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長期關注國資改革的中國政法大學教授李曙光認為，從“管企業”到“管資本”的轉變，是一大進步。中央首次明確以管資本為主推進國資監管機構職能轉變，以管資本為主改革國有資本授權體制，改組組建國有資本投資、運營公司等。這意味著，國資委今後不再兼當“婆婆”，要做乾淨的“老闆”。
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近日，業界對國企改革頂層設計總方案的熱議，推高了各方對國企改革的預期，也給中國內地股市注入一股暖流，部分國企改革概念股連日出現漲停。對於即將正式公佈的新方案，部分學者之間的爭議依然針鋒相對，但在聯辦財經研究院院長、國稅總局前副局長許善達看來，從各方面傳遞的指導意見的主要內容來看，一些此前有爭議的領域將獲得明顯突破，國企改革會沿著市場化的方向繼續前行。

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按照國企改革的漸進邏輯，改革已步入“深水區”，多位參與過國企改革方案多輪討論的權威專家向《財經》記者表示，未來央企層面的改革將加速，或將涌現央企並購重組浪潮。同時，隨著改革路線圖的細節逐步厘清，操作辦法陸續祭出，事關中國經濟增長效率和轉型升級的國企改革，將有助於消除中國經濟的增長抑制、卸去增長拖累，迎來新一輪增長紅利。tvb now,tvbnow,bttvb( T* m* P8 k4 Q
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一些研究國企改革的專家也認為，即將公佈的指導意見有的表述並未觸碰目前國企發展中的一些體制性頑疾，後續改革仍待推進。據悉，完善國企公司治理結構的相關改革措施，或將低於外界此前預期，導致國有企業董事會虛置的諸多掣肘因素無法在短期內消除，部分專家呼籲多年的企業幹部管理制度改革，也待進一步破題。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。  ^3 ^5 i% i, S$ r6 d% v

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李曙光表示，指導意見估計將著重提國有企業改革，對國有資産和國有資本改革缺乏總體設計。2008年《國有資産法》並沒有引用國有企業概念，因為它包括了國有獨資、國有控股、國有參股等類型，除國有獨資企業按老的《企業法》運作外，其餘類型均按新的《公司法》運作。有學者關注，此次若過多重提國有企業概念，是否意味著原來那套國企管理制度會有某種程度的回潮？

相關專家提醒，當年制定的這部《國有資産法》也面臨與時俱進的問題，在新的國企改革設計總方案公佈實施之後，對不合時宜的法律條文進行修訂，也是必然的。雖然中國的國有企業改革任重道遠，但市場化改革取向並未發生變化，至於改革的快與慢、多與少，受制于各種因素，欲速則不達。
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【多方角力】
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國企改革在中國從來都是牽一髮而動全身的重大議題。經歷過1998年國企三年脫困闖關、2003年國資監管體制變革，新一輪的國企改革從一開始就被外界寄予厚望。tvb now,tvbnow,bttvb6 p  U$ m# h: [. x
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2013年11月，中共十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“積極發展混合所有制經濟”，明確要求“完善國有資産管理體制，以管資本為主加強國有資産監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支援有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”。
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這些全新提法贏得了普遍好評，對位於北京西便門橋旁的國務院國資委來説，過去那一套“管企業”的做法面臨調整。如何管好國有資本，對他們和各方面均是一個全新的課題。6 I3 r7 c% L3 _' x) t

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2014年11月，國務院副總理馬凱挂帥國務院國有企業改革領導小組，一個能夠統領國資委、財政部、發改委、人社部等部委的改革方案設計組織成立，相關調研、討論和方案起草隨即密集展開。
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《財經》記者獲悉，幾經磨合之後，國企改革的“1+N”方案大致成型于2014年底前後。其中國企改革領導小組負責統籌規劃並出臺“1+N”整體規劃中的“1”，即深化國企改革指導的指導意見，“N”則包括了由國資委負責的國企功能的定位和分類，由財政部負責的國有資本投資運營的方案，由國家發改委負責的混合所有制改革方案，以及由人社部負責的薪酬制度改革方案等。

上述方案的起草和修改，經歷了較長時間。2013年11月12日，十八屆三中全會閉幕後不久，國資委相關部門曾花了一個晚上時間，梳理出7大類、33個題目，分別交給各個司局進行深入研究。例如，發展混合所有制又細分為諸多子課題，國資委的核心司局之一的企業改革局，牽頭負責研究“改組國有資本控股公司，組建國有資本運營公司”、探索員工持股等課題。tvb now,tvbnow,bttvb+ N$ L- z  w# \4 F8 X/ l! i: F

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2014年1月31日春節後，國資委拿出了一個框架性文件初稿，約六頁紙的篇幅。一位接近國資委的人士向《財經》記者表示，從當時看到的這幾頁內容來看，如何具體落實三中全會精神，有關機構的思路和意見尚不清晰。
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為中央出謀劃策的還包括國務院發展研究中心、中央財經領導小組辦公室等官方機構。官方智囊機構國務院發展研究中心承擔著國有資本管理體制課題研究的任務，2014年下半年以來，課題組到北京、上海、天津、湖北、廣東、湖南、黑龍江、四川、重慶、陜西、江蘇、安徽等省市進行了國資改革專題調研，並形成了專門的研究報告。
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同時，相關各方對新一輪國企改革展開了激烈討論，爭議的一個焦點是國資委是否需要效倣新加坡“淡馬錫模式”、中央匯金模式，完善出資人制度。

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在最初一段時間，財政部有關專家建議考慮淡馬錫模式、匯金模式，成立投資運營公司，由其履行出資人職責，這意味著國資委將做專門的監督者。在一些學者看來，過去國資委既做“婆婆”又做“老闆”，承受了較大的社會壓力。

受訪的國資系統人士認為，國資委管理的央企多是行業企業，有許多歷史遺留問題，中國的國企改革不宜簡單照搬所謂淡馬錫模式。亦有分析人士提及，考慮到國企資産規模之大和牽涉面之廣，應探索形成適合自身國情的國企改革“中國新模式”。
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涉及股權和所有制問題的混改怎麼“混”，則是另一項頗具爭議的話題。
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國資委企業改革局一位官員曾向《財經》記者介紹説，發展混合所有制經濟有利於放大國有資本的功能，有利於發揮國有資本的控制力和影響力；有利於構建一個有效制衡的真正的董事會，實現真正的法人治理結構。/ t5 r8 c7 B9 b! k  U% `" L6 k5 |3 G

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但是，哪些行業可以混合，哪些行業是混合“禁區”？混合以後，國有股佔比多少為宜？如何評估國有資産？& O# D: t" J5 f% Y4 q9 b9 M0 X

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一些地方官員表示，混合所有制改革雷聲大雨點小，主要是擔心推進改革若不妥當，或承擔“造成國有資産流失”之責。部分民企對入股國企既有熱情，也有擔憂，如萬達集團董事長王健林曾公開提及，混合所有制若仍然是國企控股，不等於民企拿錢幫國企嗎？這一説法頗能代表民企對國企混改的矛盾心理。tvb now,tvbnow,bttvb" r* d# x+ E4 i  R& C- a  Y- n
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與之相關，國企混合所有制改革時，員工能否持股、如何持股，也是廣泛爭議的焦點話題。
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在此前討論中，一些官員對國企員工持股的正當性提出質疑，但更多主張國企市場化改革方向的專家堅持認為，員工持股是必然會進行的激勵制度安排，差別僅在於如何持股、如何界定權益的問題。《財經》記者獲悉，反覆修改的指導意見最終傾向於明確以“不動存量”的方式進行，即員工持股主要採取增資擴股、出資新設等方式，避免了國有資産流失。一位對此持明確支援態度的專家認為，員工當了主人，能有效解決內部人的腐敗、浪費和企業虧損問題，國有企業的效率也會隨之提升。

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在員工持股的行業選擇上，比較一致的建議是優先在轉制的科研院所、高新技術企業、科技服務型企業進行試點，支援對企業經營業績和可持續發展有較大影響的科研人員、經營管理人員和業務骨幹持股。這與一些地方國企率先進行的嘗試形成呼應，早在2012年，上海、江蘇、重慶等地就已經開始探索具體的改革模式。
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上述改革爭論在2014年底開始形成一些多數共識，隨著國務院國有企業改革領導小組成立，改革總體方案的討論與修改進程開始加快。按照分工，國資委負責國企的功能定位與分類改革，發改委負責制定混合所有制改革辦法，財政部負責資本經營預算等資本管理體制改革，人社部則主要負責薪酬改革方案，在其後一段時間，幾個改革方案陸續修改成形，提交更高層斟酌。8 Z0 b) i# x9 ~% m" n: |

就在外界對相關改革方案要點多有猜測之際，2015年7月中旬，國家主席習近平在東北考察，針對國企改革提出了“兩個堅持”、三條“硬標準”和三個“有利於”，這些重要表述，被視為中國國企改革將向縱深推進的關鍵信號。外界因此預期，國企改革頂層設計總方案出臺的時機已經成熟，“具有歷史意義的變化就要發生”。5 y0 \( i0 k6 @5 _

【不搞“一刀切”】5.39.217.77:8898! p! N* M) H% y" M3 }1 c  _$ p
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中國擁有世界上規模最大的國有資産和龐大的國企隊伍。據財政部統計，截至2014年底，中國各類國有企業共有15.6萬戶，其中央企約為5.2萬戶，地方國企約為10.4萬戶，國企數目居全球之首。tvb now,tvbnow,bttvb# K3 t& b( E+ c% d% e1 `7 S

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在各類央企中，直接由國資委管理的有112家，財政部直接作為出資人的有6000多家，間接作為出資人的有4萬多家。管理央企的兩大主體分別是國務院國資委和財政部。其中國資委管理中石油、中石化、中國移動等特大型實業央企。財政部企業司也管理部分特大型國有企業，如中國郵政、中國煙草、中國鐵路等專營性國企。中央匯金則通過持股方式管理著多數特大型金融國有企業，比如工農中建四大銀行、新華保險、國泰君安證券等。
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從行業分佈來看，央企主要集中在一些壟斷性行業，例如石油石化、電信、金融、軍工等，同時也涉及一些競爭性行業，比如房地産、食品等。地方國有企業的行業分佈則呈現兩個集中現象。

根據國務院發展研究中心的調研，地方國企一是向當地支柱産業集中，例如上海市經營性企業資産八成以上集中在戰略性新興産業、先進製造業、現代服務業等；陜西、河南省屬國有企業資産主要集中在能源化工、裝備製造、有色金屬等行業。二是向公共基礎設施領域集中。如重慶市市屬國有企業30%的資産集中在公共基礎設施領域。湖北省僅交通投資集團一家企業的資産就佔省屬經營性資産總量的50%以上。tvb now,tvbnow,bttvb( W* z3 `: n% D, q! b" C

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從地域來看，各地的國有企業發展水準不一，例如上海市，國有企業逐步完成從資産到資本的階段，當地政府正一直大力推進國有企業整體改制上市。而對於計劃經濟進入較早，退出較晚的東北地區來説，國有企業對當地經濟貢獻巨大，改革任務較重。因而，國企改革方案設計應兼顧不同地區，不搞“一刀切”。: @& m. M) j3 o* Y, C/ v$ U5 x

對於各方關注的混合所有制改革，多位曾參與指導意見討論修改的專家均提及，基本共識是要充分發揮市場機製作用，堅持因地、因業、因企施策，宜獨則獨，宜控則控，宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個。公仔箱論壇- t9 i" v# w' O

9月9日在大連夏季達沃斯論壇上，遼寧省常務副省長周忠軒告訴《財經》記者，遼寧國企成立時間較長，歷史包袱重，廠辦大集體的改革正在制定方案，對企業辦社會職能進行剝離。“我們不是簡單地發展混合所有制經濟，而是按照市場的經濟原則提高國企效率，提高它的競爭力。”周忠軒説。5.39.217.77:8898! U0 J& V. E2 {/ t4 a% o
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波士頓顧問公司董事長Rich Lesser在大連夏季達沃斯論壇上也説，“改革是精簡國企，提升效率，吸引外部資本，實現混合所有制。國企的領導也要提升效率，有所創新，這樣才能推動企業在未來的增長，也是更廣泛意義上的改革。”

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國務院發展研究中心原副主任陳清泰接受《財經》記者採訪時表示，國企改革一個核心問題是，國企集團公司必須整體改制。
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中國工商銀行原行長楊凱生介紹説，當年國有企業改制上市時，有許多歷史遺留問題未能得到解決，但是又急於上市，於是採取保留一個集團公司的方式，把優質資産留給股份公司，劣質資産和大量負債、冗余人員留給集團公司。國資委系統一位官員稱，包括上海市在內的一些地方一直堅持整體上市，但是此一方式也有很大的難度。) X7 v1 V  ~9 ?) L, v3 I( e
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分類改革是本輪改革著墨較多之處。據悉，多數建議集中于將國企分為商業類、公益類，實行分類改革、分類發展、分類監督、分類定責、分類考核。

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對於主業處於充分競爭行業的商業類國企，原則上都要實行公司制股份制改革，引入其他國有或非國有資本，實現股權多元化，並著力推動整體上市。5.39.217.77:8898, ^1 j+ e7 G4 b) K/ |5 t1 V: A
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對於主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要保持國有資本控股地位。對自然壟斷行業，實行政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革；對需要實行國有全資的企業，也要積極引入其他國有資本實行股權多元化；對特殊業務和競爭性業務實行業務板塊有效分離，獨立運作、獨立核算。5.39.217.77:88989 K( o% S( _$ E0 w+ d

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對公益類國有企業，重點考核成本控制、産品服務品質、營運效率和保障能力，有區別地考核經營業績指標和國有資産保值增值情況，考核中要引入社會評價。3 w4 }, K2 z7 r+ a
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國資委一直主張對國企實施分類改革，今昔不同的是，國企的分類從三類變為兩類。專家們期望，新的指導意見能通過分類，界定不同國有企業的功能，也有利於未來實施混合所有制改革。
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不過，這項工作操作起來並不簡單，以中航工業為例，既有軍工類業務，也有商業零售、地産等商業類業務，在國有資本經營預算不能覆蓋軍工研發時，商業業務對其形成了很多內部交叉補貼。tvb now,tvbnow,bttvb1 T; W/ K% J. n! Z
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【如何“管資本”】
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目前管理國有企業的政府部門主要為國資委和財政部，若新的指導意見明確今後國資監管以管資本為主，上述兩大部門也將面臨新的改革挑戰。
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在9月6日召開的洪范法律與經濟研究所學術研討會上，《財經》記者獲悉，前不久，財政部向十多個部門發函徵求意見，討論下一步財政部如何管理國企，哪些企業該進行混合所有制改革，相應的改革方案如何報批，財政部管理的國企範圍多大等。公仔箱論壇! Q  L- S2 c5 N" X0 Q

國資委系統的相關人士也認為，在新的指導意見發佈後，國資委也需要進行相關的自我改革，以匹配其新職能。

2003年，國務院國資委成立。陳清泰曾參與設立國資委的決策，他告訴《財經》記者，當時將其定位為特設機構，帶有過渡性，旨在逐步解決國有企業一些歷史遺留問題，以及國有企業多頭管理、無人負責的管理狀態。在當時，國企的國家所有權虛置、分散，以及“內部人控制”現象較為突出。公仔箱論壇% P- k% I3 W2 y+ g  e* Q1 X. e

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此前，國有企業的管理職能分散在各個部門，其中，行業主管部門管生産經營，中組部（人事部）管人事，國家計委管基本建設，經貿委管技術改造，財政部管資産，勞動部管收入分配等，這種分散管理體製造成的結果是責任主體的缺失。
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國企改革經歷了三年脫困之後，急需管理體制上的創新，從而真正實現權利、義務、責任相統一，管人、管事、管資産相結合。此後國有企業迅速做大，並迎來了十多年的黃金髮展期，不得不承認，這與管理體制的創新和國資委的努力密不可分。5.39.217.77:8898* W9 a: s/ u" F1 [8 V

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2003年5月13日，即國資委成立不久，國務院第8次常務會議討論通過了《企業國有資産監督管理暫行條例》。該條例賦予了國資委“對企業負責人任免、考核和獎懲”“承辦政府交辦的任務”等職責，以及“推進結構調整、推進管理現代化、建立現代企業制度”等義務。國資委成立之初，實際權責就超出了一般股東權責的範圍。
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除了股東權責，還有安全生産、節能減排等公共管理權責，涉及企業內部組織架構、人力資源、財務等內部管理權責，決策制度、紀律檢查、宣傳、黨員教育培訓等黨群工作職責。國務院發展研究中心課題組對公開的255個規章文件進行分析，認為國資委監管範圍廣泛，監管權責超出一般股東權責範圍；監管方式多樣，既有行政審批，也有行政指導、通報等；有關規章文件往往覆蓋從基本股東權責到企業內部制度等廣泛問題。
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在股份制改革完成以前，國資領域管理只能採取管人、管事、管資産的模式。多位專家提醒，管資産與管資本一字之差，實質卻相去甚遠，管資産的法理基礎是公權，權責基礎是行政隸屬關係；管資本的法理基礎是司法，權責基礎是股份所有權。在當時國企股份制改革完全以前，國企治理和管理問題較為突出，國資委對其進行行政監管有積極意義，因而應歷史地、全面地看待職責過寬問題，但是其干預過多卻成為國企發展的阻力。

全國人大財經委副主任委員、國務院國資委原副主任邵寧曾坦誠，國資委存在“做過了頭”的問題，該管的管了，不該管的也管了，有時存在管得過多過細的問題。& Z% _2 z: T# b& z
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國資委直接介入企業經營性質活動，亦引發國企一線人士的抱怨。國資委力推主業管理，即要求國企突出主業，不過過度多元化，一些非主業業務退出，這也令國資委與一些國有企業之間爭執不斷。
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2008年，《企業國有資産法》在一片爭議聲中獲得通過。這部法律賦予國資委履行出資人職責，但是並未明確其他職責的存廢。這部法律沖洗了國資委這個特設機構的過渡性色彩，國資委從此集出資人和監管者雙重身份于一身。
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李曙光認為，2008年《國資法》通過後，國資委強化了它的政府監管功能，弱化了出資人、所有人、經營人的角色，“接下來國資委要做的重點，應該是如何轉型做乾淨的老闆這個問題”，李曙光認為，管理者從“管資産”轉變為“管資本”，還有很多挑戰。tvb now,tvbnow,bttvb0 @% H- R2 Q6 m- l* i8 l
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首要是國資監管部門的管理思維。原來既想做“婆婆”又想當“老闆”，整個管理體制以及配套的監管體制的現狀，都是以管資産和管企業為主。指導意見明確規定只能當老闆，不能再當婆婆。偏行政職能和監管職能，都要轉向相應的政府管理部門和社會部門。這意味著這些管理部門必須及時轉變管理理念，今後國企將更強調資本的回報率、可收益性以及行業競爭性。
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國有企業的一、二級企業，即母公司和控股公司或者靠上一層的子公司，都沒有“管資本”的概念，仍是過去固有的管資産概念。這又表現為純粹的國有獨資企業因歷史遺留問題，比如企業的不良資産、歷史欠債、員工的生老病死和安置等，但這些都不是管資本的概念。tvb now,tvbnow,bttvb+ x9 x1 d8 `. e1 ^% Y

監管部門的角色定位和國有企業的經營理念十分關鍵。多位專家相信，反覆修改的指導意見，將對監管者的角色進行更清晰的界定，該管的要科學管理、絕不缺位，重點管好國有資本佈局、規範資本運作、提高資本回報、維護資本安全；不該管的要依法放權，絕不越位，將依法應由企業自主經營決策的事項歸位於企業，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位於一級企業，將配合承擔的公共管理職能歸位於相關政府部門和單位。若這些意見正式發佈，接下來就看具體的落實細則和執行效果。tvb now,tvbnow,bttvb6 C' T& I& o9 o3 z2 s7 l

在國有資本授權經營體制上，專家們期望，指導意見能明確改組組建國有資本投資、運營公司（下稱兩類公司），國資委對這兩類公司及直接監管的履行出資人職責，並授權兩類公司對授權範圍的國有資本履行出資人職責，兩類公司對所出資的企業行使股東職責。tvb now,tvbnow,bttvb0 z$ {5 ~! \! X8 U6 ?: n* f

陳清泰告訴《財經》記者，若按上述思路，兩類公司的性質和治理結構可能會有一定的特殊性，絕對按照《公司法》設立是不現實的，例如兩類公司的主要負責每人平均屬中管幹部，由中組部管理，中央任免。陳清泰建議對這些特殊性保持一定的寬容度。  l$ x; t# R- f2 P

對於兩類公司出資的國有實體企業，則不再特殊設置，應完全按照《公司法》設立、運作，使得公司董事會在人事任免、重大決策等問題上保持獨立性。% F9 F1 ]9 L8 ]
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完善國企的公司治理結構是另一個重要且敏感的問題。專家們預期，指導意見將重申要健全公司法人治理結構，重點推進董事會建設。不過受訪人士認為，在企業幹部管理制度改革並未配套推行的情況下，原則性的重申無法解決國企董事會虛設問題。

央企主要領導的選用，仍然延續按照黨政機關幹部的登記授職，並非一般企業的市場化選擇結果。中央企業有副部級、正部級的行政級別之分，央企主要負責人同樣對應著不同的行政序列。多數專家認為，這種行政化的選聘、退出機制，使得央企負責人首先會考慮如何對上級負責。公仔箱論壇1 q7 B* q1 }* P( r2 R
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接近國資委系統的權威人士坦言，國有企業幹部管理體制改革已經超出國資委的許可權。亦有不同的看法認為，國企是執政的經濟基礎，對其主要領導人延續行政化任用機制，也順理成章。部分優秀的國企領導轉身進入各級政府部門任職，有利於相關經濟決策和政策實施更加有效。公仔箱論壇& B/ C2 X: A4 D; S6 e4 B
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“現在有一部分國企出現腐敗問題，解決這些問題有兩種技術路線，一種是不斷地疊加、強化外部監管，另一種是認認真真地改善公司治理。”陳清泰認為，現在看來，很多人並不太相信公司治理的有效性。讓人擔心的是，人為地扭曲了公司治理，回過頭來又否定公司治理的有效性。5.39.217.77:8898: K" _' r1 q' j# e2 x
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國企改革不是短期內可以完成的艱巨任務，研究國企改革多年的專家告訴《財經》記者，儘管在各個領域快步推進國企改革尚有難度，但國企改革還在市場化的路上，把已經達成的共識和突破逐一實現，新的改革才會水到渠成，急不得，也不能停。

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