[中國內地] 韦森：很多地方财政经费没处花减税有空间

本帖最後由 chnluer 於 2014-3-9 07:44 AM 編輯 tvb now,tvbnow,bttvb" ]/ O% F. h* L, r% E' q" p& P+ N- Y( Q

韦森
复旦大学经济学院教授，曾任复旦大学经济学院副院长多年，现为复旦大学经济思想与经济史研究所所长。主要研究领域：宏观经济、制度经济学、比较制度、法治与民主等。

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中国财政体制改革到了不改不行的时候
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凤凰财经：十八大之后财税体制改革方面,您认为现在最大的一个突破点是什么？
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韦森：最大突破点也是难点，就是财政体制改革设想的落实。中共十八大报告就把财政体制改革写进了下一步改革设想第一条：“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。”# l* n) a1 Y' T
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在十八届三中全会《决定》中，这一改革设想有所细化，也有所调整。60条决定第19条的具体说法是：“建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，……逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。”这些规定还比较模糊，到底如何改，目前还不是很清楚。现在人们都认为中国目前的分税制的财政体制需要改，主要问题是中央和地方的中国财权和事权不匹配，财权（现在被称之为“支出责任”）主要在中央，而事权在地方。现在写入《十八大三中全会决定》的财政体制改革，实际上牵涉到中央和地方的财权和事权的重新调整问题，把财权上收，事权上收。tvb now,tvbnow,bttvb* S4 ?1 q% Q9 u: S. V0 r

这牵扯到一个问题，即中央和地方的利益的调整，这是非常难处理的工作。从三中全会开始前一直到会议最后，财税体制改革问题拖了那么久，说明在财税改革上大家意见比较大。目前看来具体改革意见还不太清楚，且任何改革方案能否推进和落实，更是一个未知数。
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实际上，中国财税体制改革不仅仅是中央和地方财权与事权的重新调整和匹配问题，任何调整和改革，都会牵动整个中国经济增长方式和增长前景。近些年来，中国经济增长很大一部分是地方政府支撑的和推动的，建大楼，建广场，修高铁、高速公路和地铁。未来中国经济的风险也在很大程度上在这个地方，因为过去5.39.217.77:88988 G% }& Y6 X) S3 V
20多年政府所推动的基础设施建设已经给各级地方政府留下的巨额负债。
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在过去二三十年中，尤其是2009年世界经济衰退以来，整个中国经济增长的三维动力，除了国家，市场以外，还包括地方政府的基建投资所推动的经济增长。现在如果上收事权，如果今后再不以地方GDP增长的高低来考察地方政府官员的政绩了，整个经济增长方式都会发生变化。当然，如果中国财政体制按照这个逻辑改，不一定是坏事，而是真意味着中国经济增长的方式要发生根本性的转变了，即从发展主义政府向注重民生和公共福利的政府职能转变，就此而论，财政体制改革，不仅仅是一个政府管理体制的改革问题，实际上将会牵动整个国家政府体制的改革，且最终会影响到中国的经济增长和老百姓的福利。9 M* F2 F6 h. Q6 S3 `1 R

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财权往中央集中是基本趋势

记得两三年前，楼继伟部长曾讲了一个基本观点，即尽管各国中央政府和地方政府的财政收入分成受各自的政治历史传统所决定，但在一个国家越现代化过程中，财权是越往越中央集中。例如，按照2011年的数据，美国联邦政府的财政收入占政府总收入的比例为56.64%，德国占65.34%，丹麦占73.45%，法国占84.93%，英国则高达英国约91.08%。澳大利亚也是如此。我在澳大利亚呆了十几年，感觉澳大利亚联邦政府的财政收入也占大头，州和地方政府只占很小的一部分。故一个国家越现代化，财权越往中央集中，这应该是一本趋势。从我们国家中央和地方的财政收入和支出的分成来看，中央政府财政收入占政府总收入的比例大约只有53.30%，但是通过中央政府的转移支付，实际上地方上花大头，80%以上财政支出花在地方。5.39.217.77:88985 j% Y: }3 F4 |3 z" ^# Q1 p0 n

从这些年中国政府财政收入与经济快速增长的轨迹来看，如果财权下放到地方，这些钱总是会用到建大楼、广场和面子工程上，而不很少用到民生上，因为用到民生支出上，对本地GDP增长的贡献不明显。如果把财政资金像过去二十多年那样用到建设什么面子工程和基建项目上，GDP增长的效应马上就出来了，这样的增长方式是GDP增长速度虚高，但老百姓从经济增长中所得到的福利和实惠则比较少。这样看来，财权或言支出责任还不如集中到中央，使政府每年所征得的财政收入更多地被用到医保、社保、教育和其他民生用项目上来，这样中国的老百姓会得到更多的实惠。; n. V) K: ^1 y

凤凰财经：如果财权集中到中央，地方该如何转变经济增长方式？不考核GDP,地方竞争机制如何解决？公仔箱論壇4 n% _( d( G' B
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韦森：过去地方政府和地方竞争，的确在中国经济增长中发挥了很大的作用。在中国经济的低度发展阶段上基础设施比较落后的情况下，在中国经济起飞的初始阶段上，地方政府之间在经济增长方面的竞争，有它的积极意义，但现在绝大多数地方的政府大楼盖得已经很漂亮了，不少地方基础设施建设除了地铁以外，广场、大楼、滨江花园等等都等等都建的很漂亮了，且浪费的钱没数。而多年来地方政府用在医保、社保上的财政投入有相对来说比较少。以后，拿了老百姓身上的钱，得用到老百姓身上，得增加老百姓的收入，但现在政府的财政和税收与老百姓的收入增长和社会福利的增长并不协调、不匹配，缺口很大。5.39.217.77:88986 L" s! J& R) ^7 ]
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这种增长方式不能再继续了，现在最重要的是要把国民收入分配向民生方面倾斜，所以财权集中可能更为有利一点。在政府税收的央地分成上，不能像一些主张和地方政府长官所希望的那样进一步向地方倾斜，因为给留地方政府留得再多，还是不够，他们还是投向基础设施，而不是投向民生，结果地方还是负债，因而给他们留多少钱还是不够用。因为发展民生，不创造GDP，政绩不明显。而建大楼，建广场，效果明显，也创造GDP的速度。更重要的是不但地方行政长官的政绩程也上去了，腐败寻租的机会多了，贪腐也上去了。5.39.217.77:88983 Q) `! ^% O  _3 \: @  J

奇怪现象：财政存款不断攀高政府债务不断积累

凤凰财经：财权上收后，地方债问题如何解决，谁来偿付地方债？tvb now,tvbnow,bttvb  X( M+ u0 F9 O/ Z) I
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韦森：中央要放开地方的发债权，允许他发债。现在中央不允许地方发债，主要通过中央有控制地发城投债，结果大量风险则集中到银行了。尽管有些地方政府的负债已经很大，差不多达到了当年当地GDP的200%，但总体来看，现在地方政府的直接负债还不算太大，不到18万亿，所有的都加起来，有的人说21万亿，也有人说是27万亿，相比西方发达国家来说，还不算太高。负债了，有了债务约束了，地方政府官员的“预算约束”就变得“硬了”，也会促进和有利于未来的民主政治建设。发了债，通过市场融资，不但会有利于金融市场的发展，实际上也会把风险推向市场，而不是像现在这样实际上全集中在商业银行。通过让地方政府举债的方式来融资，也有利于建立规范透明的地方政府举债融资机制。tvb now,tvbnow,bttvb* T4 B  B. U( Q- \  i4 H( c4 b2 {& x

目前中国经济的问题在于，这些年来所投的一些项目是不赚钱的。过去，地方政府作为一个个“开发公司”，只管眼前，只考虑投下去就会创造GDP，还不还债不管。比如建一个广场，投几亿甚至十几亿下去了，把广场建好了，建得很漂亮，但一分钱都不赚，每年还要维护费。建城市地铁，收写票价，多少还赚点，但可能还不够它运营的成本。各级各地政府见了那么多政府大楼、环城大道、滨江公园和文化广场，当年GDP 是上去了，但谁来还债？这也是所谓的“中国模式”所积累下来的一个问题。

另外，现在非常奇怪的一个现象是：一方面财政存款在不断攀高，各级和各地的专项财政资金却花不了；另一方面，政府的债务却在积累。单从这两个现象你就会发现，中国财政体制改革是到了不改不行的时候了。! n3 F3 n, C! y1 R
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另外，这里面我们不要把地方政府的负债和各级政府部门的财政存款混在一起。地方政府的负债很大程度上是建大楼、修地铁，建马路，建广场和各种“形象工程”、“政绩工程”和“面子工程”去了，主要是通过融资平台，通过城投公司和其他融资平台所负下来的债；而政府收的收的税和其他财政收入，主要是从老百姓那里征来维护整个国家机器的运行，要支付政府公务员的薪水、医保、教育、科研和支农资金等等，这个钱与地方政府的负债是两笔帐。不能说因为地方政府负了那么多债，我们就没有减税空间了，这不是一回事。tvb now,tvbnow,bttvb1 O: T+ Q, K( i& [$ ?

八项规定后地方政府财政经费多的没处花! y/ i! z; m. ]' K

因为地方负债二十多万亿，就说没有减税空间，这其中的逻辑不对，因为这是两笔账，根本不是一回事。中国政府目前应该有很大的减税空间。我们各级政府财政存款四万多亿，再说没有减税空间，从根本上讲不通。2013年5月份以来，李克强总理也在几次场合中讲到要盘活财政库底资金，并于7月3日主持了国务院常务会议，会议的主要议题就是“盘活库底资金”，号召各级政府“把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节”上。7月15日，财政部预算司又发布了“关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知”，这实际上是在敦促大家快点花钱。
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尽管国务院和财政部在2013年年中一再敦促地方尽快花钱，大按照央行2013年12月公布的数据，到2013年10月，全部政府存款余额又攀高到4.12亿元，比9月份政府存款增加了6683亿元，相比4月份是4.6万亿的财政存款余额来说，并没有减少多少。另外，自从2012年年底中共中央强制推行“八项规定”以来，许多地方政府机关和一些吃“国库粮”单位突然发现财政拨下来的经费花不掉，无地方花，都犯愁了。这一从另一个方面说明我们的政府目前还是有减税空间的。既然政府征了税，都花不掉，没地方花，另一方面各类企业利润率下降，相当一部分企业经营困难，那为什么政府就不能考虑减税呢？

去年澳洲央行的副行长来方，在上海请我吃饭，我问他，你们政府财政存款存在哪里？是放在央行国库里，还是存在商业银行之中。他笑了笑，意思是说你一个大学教授，怎么会问这么一个幼稚的问题，我们的政府怎么还会有钱存呢！说这个钱没到，那个钱早就支出去了。只有中国政府有几万亿的财政存款，积累在央行国库和各级政府的财政专户中花不掉，当今世界上可能没有任何一个国家的政府像中国政府的日子这么好过，几万亿财政存款花不掉。再看奥巴马政府，这些年都陷入财政悬崖了，2013年政府都关门十几天，没钱了。仅美国联邦政府，就负债十六、七万亿美元，已经超过每年的GDP的100%，在这样的巨额负债的情况下，美国政府都还能维持减税政策多年，我们国家就这点负债，就不能减税了？这说不通。

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一些地方领导对财权上收抵触心理非常大

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凤凰财经：上收财权直接涉及到中央和地方利益的调整，地方上会不会抵触，阻力很大？

韦森：对，地方反应意见非常大。我与上海市，浙江，福建的一些厅局级领导干部交流，地方领导对财权进一步上收的改革设想抵触心理确实非常大。
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其实，当年朱镕基实行分税制改革的时候，也遇到过类似的情况。1994年，当时中国财政收入只有5000多亿元，收不上钱，税负占GDP12%左右。时任副总理的朱镕基说，我们要建设现代化国家，但钱收不到中央来，怎么发展经济建立强大的国家。他亲自跑到广东找到当时的省委书记谢飞，说我求求你了，你们为了国家利益，要推进分税制改革，财政实行分税制以后，中央政府会给地方留成，还给你补贴。
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当时朱镕基总理做了许多工作，说了很多好话，最后地方政府才同意了分税制改革。当时，朱镕基是副总理，马上要做总理，他想推分税制，把财权上收，当时的阻力都那么大，现在进一步改革财权和事权不匹配的现行财政体制，上收财权（或言“支出责任”），阻力就更加可想而知了。 ) b# d( h2 b" C; z- p& Z
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凤凰财经：目前来看应该怎么解决这个问题呢？
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韦森：这个问题就看我们两个改革小组了，尤其是新近成立的“中央全面深化改革领导小组”的决定和决心了。如果习近平主席下命令，要改革现有的财政体制改革，财权（支出责任）从地方上收，那就得收；如果最高决策层下不了决心，不下强制命令，看来很难推行得开。但这样的财政体制改革，要牵涉到整个国家管理体制的改革，是一项巨大的系统工程，能否启动，还不知道。

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