解放軍房地產規模模糊不清中央軍委嚴令徹查

經中央軍委批准,全軍基本建設項目和房地產資源普查工作(下稱“兩項普查工作”)以上率下強勢推進。中共中央政治局委員、中央軍委副主席范長龍在全軍“兩項普查工作”電視電話會議上強調指出:在全軍統一開展基本建設項目和房地產資源普查,是一項關係全局的重要基礎性工作。各級黨委領導要把思想認識統一到習近平主席和軍委的決策部署上來,自覺把全軍基本建設項目和房地產資源普查作為一件大事來抓,切實摸清底數,解決突出問題,規範建設管理。中央軍委委員、“兩項普查工作”領導小組組長、總後勤部部長趙克石指出:基建項目和房地產資源是軍隊戰略資源的重要組成部分,是我軍現代化建設的重要物質基礎,是拓展深化軍事鬥爭準備的重要保障依託,組織開展普查具有基礎性、開創性意義,“兩項普查工作”要做到“全面覆蓋,正規有序,標本兼治”。5 \! ^" a6 P& a" s

習主席指出:“各級領導幹部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力,努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境,在法治軌道上推動各項工作。”應當說,全軍強勢推進“兩項普查工作”,力爭“把建設和管理秩序納入法治軌道”,充分反映了中央軍委依法治軍、從嚴治軍的重大戰略決策,因此“兩項普查工作”應當也必須在法治的軌道上按照法治思維和法治方式進行和開展。鋻於“兩項普查工作”在項目清理、資源普查、權屬登記、確權維權等方面必然面臨著一系列比較特殊的法律問題。

筆者認為以下四個法律問題值得引起軍隊領導和實施普查工作的全體人員的重視。公仔箱論壇; q) U* Y( R1 I3 K6 y9 `2 u

一、依照物權法和《軍隊房地產管理條例》的規定,查明全軍房地產權屬登記現狀,重新辦理軍隊房地產物權登記
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實施“兩項普查工作”必須認真學習貫徹我國2007年10月1日施行的物權法。該法第一條規定:“為了維護國家基本經濟制度,維護社會主義市場經濟秩序,明確物的歸屬,發揮物的效用,保護權利人的物權,根據憲法,制定本法”。第二條規定“因物的歸屬和利用而產生的民事關係,適用本法。本法所稱物,包括不動產和動產”。據此,軍隊基本建設項目和房地產資源,只要發生權屬變動的民事關係,即受物權法調整。該法第九條規定:“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅,經依法登記,發生效力；未經登記,不發生效力,但法律另有規定的除外”。按該規定,軍隊房地產必須依法辦理登記手續。中央軍委頒布的《中國人民解放軍房地產管理條例》(〔2000〕軍字第26號)對軍隊房地產登記也作有相應規定。第三條規定“軍隊房地產的權屬歸中央軍委,其土地使用權和建築物、構築物以及其他附著物的所有權,由總後勤部代表行使”。第四十八條規定:“軍用土地使用權和房屋所有權經批准向軍外轉移的,軍隊房地產使用管理單位必須到房地產所在地縣級以上地方人民政府辦理變更登記手續”。據此,軍隊房地產的權屬屬於中央軍委,“變更登記”的前提是原有土地使用權和房屋所有權已有登記,“變更登記”必須到“地方人民政府變更登記手續”。
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但是真正的法律問題是,由於《中國人民解放軍房地產管理條例》施行在物權法之前,條例並未規定登記是不動產生效的前提條件,對有關土地和房地產登記的規定也太原則,缺乏操作性。因此,在實踐操作中存在很多問題:一是長期實際佔用,從未辦理物權登記。這種情況主要是在偏遠山區、邊疆地區以及遠離城市農村等自然條件惡劣地區,軍隊長期實際佔有使用,並且建設有營房營產等建築物、構築物,但是由於種種原因一直沒有辦理國有土地使用權劃撥手續,沒有辦理土地使用權證,也沒有辦理房屋產權證。二是權屬爭議多發,等待行政裁決確權。這種情況主要發生在城鄉結合部或者城市市區,由於新中國成立後我國房地產經歷了不同的歷史時期,導致房地產權不夠清晰,權屬證據資料不夠完備,未能形成嚴密的證據鏈條。再加上近年來房地產行業高速發展,相關利益主體權利意識開始覺醒,房地產權屬爭議持續多發頻發。依照土地管理法,權屬爭議應當首先由人民政府行政裁決,裁決確權後方能辦理權屬證書。三是張冠李戴登記錯誤,法律風險成倍放大。雖然軍事法規和總部軍事規章中明確規定,軍隊房地產權屬屬於中央軍委,由總後勤部代表行使。但是由於在具體辦理物權登記手續時,均由全軍各“軍隊房地產使用管理單位”辦理,地方政府登記機關錯誤將“軍隊房地產物權權利人”登記為“使用管理單位”。在對外的軍隊房地產租賃、轉讓、合作開發(聯建)、承包等民事流轉中,“使用管理單位”因持有相關軍隊房地產權屬證書,不但自己以權利人自居,不履行“報請總後勤部審批的義務”,而且第三人也基於對軍隊房地產權屬證書(物權登記)的合理信賴,錯誤認為“使用管理單位”就是真正意義上的合法權利人,從而與其簽訂軍隊房地產流轉合同。: k' E; o3 F& p+ n. O% b

全軍兩項普查工作要嚴格執行軍委范長龍副主席關於“切實摸清底數”的指示精神,不僅要摸清全軍房地產和基本建設項目的準確數量規模,而且要摸清存在權屬爭議或者長期佔有使用但並未登記的軍隊房地產的規模比例,更要摸清未辦理登記或不能辦理登記手續的原因和障礙,以便清理時根據不同情況採取相應的對策。
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二、依照土地管理法的規定,查明地方基本建設和房地產開發蠶食軍隊用地的情況,徹底搞清軍用土地使用權存在權屬爭議根源,專門研究軍用土地使用權權屬爭議的行政裁決問題

近年來,各地的基本建設和房地產開發的投資規模越來越大,在地方的建設和開發用地與軍隊用地相鄰的地區,不斷發生地方的基本建設或房地產開發蠶食、侵吞軍隊用地的情況,有的情況還相當嚴重。2010年11月10日《解放軍報》發表文章《1.5億平方米的土地是如何收回的?》指出:“近年來,軍用土地被侵佔、土地權屬糾紛不斷發生的現狀,引起瀋陽軍區營房部門的重視。他們調查分析認為,軍用土地管理主要存在4個方面的問題:一是因體制編制調整,一些營區、訓練場地、農副業生產用地、庫區林地等軍用土地多次轉隸,導致軍用土地流失,引發土地糾紛；二是存在歷史遺留問題,土地權屬不明,缺乏合法手續；三是軍用土地被非法侵佔；四是個別單位法律觀念和軍產意識不強,疏于管理,甚至違規出租轉讓軍用土地”。這充分說明軍隊房地產權屬爭議的現狀。( c, J/ m" G9 a3 r' ~
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軍用土地依法確權並領取《國有土地使用權證》,是軍隊房地產管理中的核心環節。據統計,全軍軍用土地確權領取國有土地使用權證的比率是68%,有將近三分之一的軍用土地沒有確權領證,這個現象要引起“兩項普查工作”相關人員的高度重視。普查中,既要摸清家底,徹底搞清軍用土地使用權爭議的根源所在,又要熟知程式,深刻理解相關法律法規對軍用土地使用權權屬爭議問題的具體規定。
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《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定:“土地所有權和使用權爭議,由當事人協商解決；協商不成的,由人民政府處理。單位之間的爭議,由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議,由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的,可以自接到處理決定通知之日起三十日內,向人民法院起訴。在土地所有權和使用權爭議解決前,任何一方不得改變土地利用現狀。”據此,軍用土地使用權確權爭議的前置程式就是“地方政府的行政裁決程式”。但問題是,對於軍用土地使用權確權爭議中的行政裁決軍隊管理部門鮮有研究,行政裁決的主體、行政裁決的程式、行政裁決的原則和依據、不服行政裁決的救濟等等問題都需要專門研究。土地管理法第十六條雖然規定了“對人民政府處理決定不服可以向人民法院起訴”,但是究竟是提起民事訴訟、行政訴訟還是行政附帶民事訴訟?相關的證據如何蒐集準備?證明標準如何?所有這些都需要專業的法律服務保障。6 u2 M- j" a* M" X- j. |; I

三、按照“訴訟證據標準”構建房地產和基建項目檔案管理體制,軍隊各有關單位要從證據資料和專業人員等方面提前做好準備,積極應對因普查、清理工作可能引起的民事糾紛案件,依法運用證據維護軍隊合法權益
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從涉及軍隊的訴訟案件的司法實踐看,軍隊有關單位由於種種原因導致相關資料保管不善,有關基本建設項目以及土地使用權和房屋所有權的檔案管理薄弱,許多單位及主要領導缺乏用證據維護自身合法權益的意識和經驗,這也是需要通過“兩項普查工作”發現問題並抓緊研究解決的重要問題。

針對此次全軍的兩項普查工作發現的許多矛盾和問題,如果通過協商或調解不成,不得已只能通過民事訴訟的法律途徑解決,全軍各有關單位要有軍隊房地產法律訴訟在一段時間內有多發趨勢的思想準備。而法律訴訟必須遵循的“以事實為根據,以法律為準繩”的基本原則,要求當事人提供“以事實為根據”的事實,是能夠為確鑿的證據即證據原始文件所證明的事實。這就需要全軍的兩項普查工作要普查和清理相關原始資料即證據原件,普查過程中要注重按照應對訴訟證據要求查明事實情況,按照“訴訟證據標準”構建檔案管理體系,並與加強軍隊土地使用權和房屋所有權的檔案管理相結合。軍隊各有關單位務必要從證據資料和法律服務專業人員方面提前做好準備,依靠確鑿的證據依法維護軍隊的合法權益。; K1 Q# X: E" W. v
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四、建章立制,標本兼治,完善軍隊建設工程和房地產的立法工作5.39.217.77:88984 l; K, U8 H& {; O
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1990年4月20日,中央軍委頒布《中國人民解放軍房地產管理條例》,2000年6月21日,中央軍委頒布新的《中國人民解放軍房地產管理條例》,條例自發佈之日起施行,1990年4月20日中央軍委發佈的《中國人民解放軍房地產管理條例》同時廢止,其他規定與新條例不一致的按照新條例執行。依照《中華人民共和國立法法》的規定,《中國人民解放軍房地產管理條例》屬於中央軍委頒佈施行的軍事法規,應當說,《中國人民解放軍房地產管理條例》是“軍隊房地產領域”最高等級的規範性文件,已經成為全軍後勤管理機關執行軍隊房地產管理政策的依據,甚至也成為部分法院裁判軍隊房地產涉訴糾紛時援引的依據,其法律適用意義毋庸贅言。公仔箱論壇8 f& N0 O) \' n$ M8 F1 F
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時至今日,重新審視“2000版條例”,我們不難發現不但所依據的上位法律有很大變動,而且適用的實際情況也發生了較大的變化。2000年以後,全國人大及常委會新頒或者修訂了《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《中華人民共和國建築法》等法律,最高人民法院在合同、城鎮房屋租賃、房屋登記等領域制定了新的司法解釋,尤其是近十年來,全國房地產業高速發展,農村城鎮化和農村集體土地確權頒證風起雲湧,軍隊房地產管理領域出現很多新情況新問題,《中國人民解放軍房地產管理條例》適用的客觀實際情況發生重大變化,軍隊房地產涉訴糾紛高發頻發,《中國人民解放軍房地產管理條例》亟需大修。
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雖然“2000版條例”施行後在軍隊房地產領域發揮了重要作用,對於軍隊房地產的管理和規範軍隊房地產經營提供了依據和遵循,但13年來,國家頒行了大批重要的法律,全國範圍房地產行業的客觀實際情況也與當時不可同日而語,“2000版條例”與現行法律和客觀實際情況發生衝突是必然現象,這是制定法的滯後常態。有意義的是,軍隊房地產立法部門和管理部門要研究和關注這種衝突的原因和內容,找到解決這種衝突的辦法和對策,為軍事法規修訂以及開創依法管理的新局面提供正確的理論牽引和鮮活的實證分析。5.39.217.77:88988 l& x* n( F% u$ t$ x
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1.“2000版條例”與《中華人民共和國立法法》的衝突。“2000版條例”規定了軍隊和地方之間的有關軍隊房地產租賃、換建、合建、有償轉讓、兌換等民事流轉的內容,總後勤部據此也制定了大量有關軍隊房地產經營的軍事規章,這意味著軍地之間有關軍隊房地產流轉方面的民事行為和行政行為都要遵守軍事法規、軍事規章的規定,但是《中華人民共和國立法法》第九十三條規定“軍事法規和軍事規章在武裝力量內部實施”,這裡的衝突就是軍事法規對於軍隊房地產流轉法律關係中的地方民事主體是否具備普遍適用的效力。對此,司法實踐中存在認識上的混亂。公仔箱論壇8 e& h8 `" Z/ f' K0 n1 ]% X1 D$ M
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2.“2000版條例”與《中華人民共和國行政許可法》的衝突。為了加強軍隊房地產管理,“2000版條例”中安排了計劃管理制度、用途管制制度、許可證制度、劃區管理制度和保密審查制度,並在多處規定了“報經中央軍委、總部審批”的條款。對於這種“軍委總部審批”的法律性質和法律效力應做如何理解,這種審批是不是就是公法意義(行政許可法意義)上的“行政審批”,立法並未給出明確的答案,司法實踐中也出現很多混亂狀況。tvb now,tvbnow,bttvb, Q/ L/ o- ?  Q* J

3.“2000版條例”與《中華人民共和國物權法》的衝突。“2000版條例”規定“軍隊房地產”是指依法由軍隊使用管理的土地及其地上地下用於營房保障的建築物、構築物、附屬設施設備以及其他附著物。《中華人民共和國物權法》規定:“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅,經依法登記,發生效力,未經登記,不發生效力。不動產登記薄是物權歸屬和內容的依據。不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。”因此,對軍隊房地產依法進行登記並取得不動產權屬證書(土地使用權證書和房屋所有權證書),對於確定軍隊房地產的權源歸屬,從源頭和根本上避免、杜絕軍隊房屋所有權和軍用土地使用權流轉糾紛至關重要。《中華人民共和國物權法》施行以後,軍隊房地產登記問題開始凸顯很多法律問題5.39.217.77:8898  [! {4 B2 E% x
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4.“2000版條例”與《中華人民共和國合同法》的衝突。“2000版條例”並沒有完全禁止“軍隊房地產開發經營行為”,第四十三條、四十四條對軍隊房地產的租賃、合建、換建和兌換作出具體規定,這應當成為軍隊房地產開發經營的依據,總後勤部據此制定了多部軍事規章並制定了軍隊房地產民事流轉合同的參考樣本。但是《中華人民共和國合同法》及其以後生效的司法解釋規定,人民法院認定合同效力以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規為準,並且違反行政法規“禁止性效力性規定”才能作為認定合同效力的依據。但是“2000版條例”屬於軍事法規,與國務院制定的行政法規是否屬於同等效力位階立法未予以明確,人民法院能否依據軍事法規作為判定合同效力的依據也存在爭論。tvb now,tvbnow,bttvb" h! M( Q1 b. o4 T; N

5.“2000版條例”與客觀實際情況的衝突。13年來,全國範圍內房地產業高速發展,各相關利益主體的權利意識法制意識開始覺醒,農村集體土地確權大幕拉開,農村城鎮化進程啟動,軍隊房地產的價值激增,軍隊房地產各使用管理單位的開發經營行為增多,軍隊房地產領域涉訴糾紛和違紀違法案件頻發,部分軍事訓練用地存在權屬糾紛,軍地之間聯合建房、合作開發糾紛不斷涌現,“2000版條例”及相關配套的軍事規章已經遠遠不能適應客觀實際情況。綜上所述,13年前開始施行的“2000版條例”亟需大修!

作為致力於“軍隊房地產和工程建設法律實務”研究的專業律師,我們嘗試提出如下修法建議:建議軍委法制局將“2000版條例”納入立法規劃,組織軍隊法律力量結合“兩項普查工作”同時開展調研工作。修法時,建議考慮行政權與軍事權的聯繫與區別,考慮與立法法、物權法、合同法、行政許可法、土地管理法等國家法律、行政法規的有效銜接,考慮與軍隊房地產管理的客觀現狀相契合,考慮服從和服務於保障軍隊建設發展需要,高瞻遠矚,高屋建瓴,制定出一部高品質的軍事法規,或者聯合國務院共同出臺一部普遍適用的中華人民共和國軍隊房地產管理條例。/ L* J+ i7 s/ t, S2 S  o, [

中華全國律師協會建設工程與房地產專業委員會是指導全國律師在建設工程與房地產領域的業務研究和實務指導的專業委員會,中國人民解放軍總參維權南京協調中心是總參謀部在江蘇片區涉軍維權工作機構,維護軍隊合法權益是專業律師義不容辭的社會責任和本職工作。對全軍開展的“兩項普查工作”及其會面臨的法律問題,我們將密切關注並根據軍隊單位的服務需求,責無旁貸提供一流的專業法律服務保障,堅決捍衛軍隊合法權益。

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