[時事討論] 丁學良: 分辨中國政治改革的四個層次

丁學良: 分辨中國政治改革的四個層次
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11月8日，胡錦濤在十八大報告中重點提到“必須繼續積極穩妥推進政治體制改革”，隨之引來各種針對中國政治體制改革的解讀。

傳媒界和學術界一談到中國的政治改革，就滿肚子牢騷。部分原因是很多人把政治改革理解得過於籠統模糊。為了對中國的政治前景增加一些現實感，有必要先把“政治改革”概念搞清楚，然後再來分析和比較中國的政治變化在哪個層次上是退步了還是進步了。不然越說越悲觀，只能跳樓作罷。公仔箱論壇. M% X8 G, U" N, b
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討論中國的政治改革，至少要分為四個層次。第一個層次是政治理想，這是最高層次﹔第二個層次是政治制度﹔第三個層次是行政(administrative)體制﹔第四個層次是政治技巧。tvb now,tvbnow,bttvb& ?& f; M+ Y2 H- n$ C

過去的 35 年裡，中國政治改革的四個層面情況非常不一致。從1977年到1989年夏，中國的領導階層在政治理想這一層面上有過顯著的文明開化，努力與世界主流拉近。但是自1989年夏秋直到目前的 23 年裡，中國領導層在政治理想層面上都沒有什麼重要的進步。這並不是說中共黨員裡沒有人向往更高的政治文明，這樣的人不少，但不能成為主導。
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政治改革的第二個層次事關政治制度的進步，核心內容是自下而上的政策輸入（即普通公民有改變基本政策的常規渠道）和自下而上的權力制約（即普通公民有裁決政府大的人事安排及主要官員行為的實際力量）。中國自1989夏秋以後，在這個層次上也沒有什麼重要的進步，雖然也提出過幾個模模糊糊的“施政為民”之類的口號。

政治改革的第三個層面是行政體制調整和施政改革，這方面倒是有不可忽視的變化，一些環節的進步也是顯著的。比如，出於工業化和城鎮化的需要，中國過去那些年裡增加了“市政府”的權力和責任，最近以來又在試行“強縣”的改革，因為很多地方的縣政府的資源和權力太少，而責任太大，不得不把過去從縣級政府手裡拿走的實權歸還一部分。5.39.217.77:8898( F j/ [# w/ a" D3 D) h

再比如在干部任命的問題上，以前並無所謂的信息公開。過去這些年來，在全國的很多地方任命官員之前都要公告，並聽取基層的反饋意見。反饋未必都見效，但說明在程序上有所進步。還有，過去十幾年來，發生了越來越多的“民告官”案例，雖然民勝者還是少數，但從維護公民個人權益角度看，這畢竟是進步。最近，有些省市也在推動政府信息公開，隨著微博等社交媒體的發展，公民的知情權和政府的信息披露有了一定程度的推動，不斷有大學生、律師、普通老百姓、NGO 組織，要求地方政府公開它們的預算、花費、官員收入等等。提出這類要求的人，大部分沒有被和諧掉，盡管披露的信息可信度還不高。
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又比如，眼下人們關注的政府系統內部職權的重新劃分、政府各級機構的重新設置，即所謂的“大部委制”架構。如果施行，則會帶來行政成本和效率的顯著變化。總之，1989年夏秋以來，中共官方所說的“政治改革”其實指的是行政體制調整改革。雖然它們多半是局部的修修補補，不全面不完整，更非逐漸深入、指向要害部位，但總體來講，還算是有所進步的。

第四個層次在1989年夏秋以來發生的變化最多，也最容易叫老百姓反感乃至怒火噴發，這個層次就是政治技巧。比如，某個官員和他所負責的部門犯了嚴重過失，引起極大民憤。於是上級黨政部門就宣布解除該官員的職務，公眾乃至境內外媒體都會為此舉歡呼。其實，在這一層面上，如果執行到位、堅持到底，便會觸及行政體制深層的改革乃至政治體制的改革。但是經過多年的觀察人們發現，對這些官員的處罰大部分都停留在政治技巧的層次上。中共不希望看到，公眾對個別官員和他所負責的部門的不滿立刻演變為對執政黨的不滿，所以“殺雞儆猴”，以暫時平息公眾的怒火。但是過了一段時間，受處罰的官員被發現易地做官了，或者換了一個部門做官。對這樣的忽悠，老百姓非常不滿。
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再比如，一些地方發生群體性事件，老百姓與負責維穩的警察部隊及其附屬隊伍發生沖突，導致平民傷亡。官方很快宣布：傷害百姓的都不是公安系統的干警，而是編制外的城管人員，他們是“有關部門未經上級批准擅自雇佣的，現在已經被辭退”﹔這些人對老百姓使用暴力、強拆人家的房子，都跟當地政府沒關系。大家細想想，到底是誰雇佣了這些編外人員，又給了他們實際的執法權？當然是地方政府和警察系統的主要負責人。地方政府把公眾最痛恨的任務交給了這些代理人，一旦發生群體性事件，政府就拿這些編外人員做擋箭牌。顯然，這種做法是在政治技巧上的“推陳出新”。

中國 23 年來在政治技巧這個層面發生的變化最多，對公民個人的財產權、基本人權的影響也最大。發生在這個層面上的很多變化都是出於搞“政治裝飾”，目的是平息民憤，而結果往往是導致更深層的社會不穩。' J$ \. H9 K! |

中國政治改革的四個層面相輔相成，越高層面的改革越是直接影響改革的結果。由於1989年夏秋以來，中國領導層不願意在第一和第二層面上實行改革，就只能在第三和第四層面上做些行政調整變動、政治技巧翻新。最高領導層這樣做，主要是為著緩解最具爆炸性的官民矛盾。回顧23 年來的中國國內局勢並將其與前蘇聯及周邊國家相比，中共領導層確實達到了一個大目標，那就是防止了政權的喪失——即政治革命的發生。與此同時，他們卻日益面對著另外一種局勢——大面積的政治潰敗(political decay)的發生。這是他們越來越焦慮的大問題，也是普通民眾越來越難以忍受的現狀。

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丁學良香港科技大學社會科學部教授

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