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握至高無上的權力，但日常政務以至各種軍、民、財政、刑法、教育、祭祀儀式、對外關係等等事務，不得不倚靠大臣、官僚的執行和參與決策。漢初大臣多由功臣集團成員擔任，例如漢初丞相蕭何、曹參、陳平、周勃、灌嬰、張蒼、申屠嘉等，都是第一代功臣，到了景帝以後的丞相陶青、周亞夫、劉舍等，是功臣的第二代。可見漢初功臣集團的實力非常強大，足以與皇帝分享權力。武帝繼位之後，朝中大臣已經是功臣第三、四代，而功臣集團亦逐漸腐化，不少人因犯法而失去政治特權，而皇帝起用民間士大夫擔任大臣，甚至官拜丞相，於是漢朝的統治格局出現變化：儒生、士大夫進入朝廷，成為大臣及各級官員，而隨著功臣集團的衰落和地方豪族勢力的削弱而皇權得以高漲。
漢武帝為了鞏固皇權，重用一些親信近臣，例如嚴助、朱買臣、主父儼、司馬相如、東方朔等，以「侍中」官銜出入宮禁，與武帝議論朝政，輔助武帝決策。武帝又把丞相派往宮中替皇帝收發文書的官員「尚書」，改為直接由皇帝任命，奪去丞相奏議之權。於是「侍中」、「尚書」等職位，成為皇帝的近臣，當時有人稱之為「內朝」，或者「中朝」。以丞相為首的「外朝」，決策權逐漸被削弱，成為執行內朝所決定政策的機構。中朝權力膨脹，意味著皇權高漲。
漢朝皇室承接戰國以來傳統，外戚是皇室的重要成員，有輔助皇帝執政的資格。所謂外戚，是指皇帝的外祖父和大舅父，即漢朝人所稱的「元舅」。因此自從漢高祖劉邦開國以來，歷代皇帝都任用外戚，有部分外戚謙退謹慎，不過問朝政，亦有部分外戚擁有軍政實權